据第五次人口普查结果显示，我国城镇化水平（即城镇人口占总人口的比重）为３２％，不仅远远落后于发达国家８０％的平均水平，也低于发展中国家３８％的平均水平。

　　而我省的城镇化水平更低，仅为２４．５１％。

　　我省２００１年城市人均可支配收入５３８２．９１元，农民人均纯收入１５０８．６１元，不到城市人均收入的三分之一。

　　农民的购买力很低，农村存在大量剩余劳动力，农村的科技教育文化都处于低级状态。

　　我省现有小城镇１４７２个（不包括县城所在的镇），其中建制镇２５１个，乡政府所在的集镇１２２１个。现有各级试点镇共２８９个（其中部级试点镇１１个，省级３２个，地级９４个，县级１５２个）。

　　２００１年省上又在试点小城镇中确定了在全省重点建设发展的５０个重点小城镇。

　　小城镇建设有利于转移农村剩余劳动力，提高农民生活水平，开拓农村市场，是农村现代化的必由之路。

　　记者从省建设厅得到的材料显示，我省小城镇建设正处于发展最快的时期。主要体现在：小城镇建设的规划力度大了。

　　１９９９年，省建设厅即成立了由１６名专家组成的“甘肃省小城镇规划评审委员会”，对全省５０个小城镇规划进行评审。到２００１年底，全省１４７２个小城镇中已经完成新一轮调整修编的８６７个，其中省部级试点镇完成９０％，庆阳地区全部完成了交通沿线小城镇规划。规划的严肃性、连续性和完整性也得到维护。

　　基础设施建设有进展。

　　２００１年全省小城镇完成投资２１．１５亿元。根据“一水二路三市场四通讯”原则，各地普遍加大了对基础设施建设的投入，把基础设施的建设摆在突出地位。不少小城镇已经建成供水、供电、道路、排水、供热等基础设施。

　　小城镇建设的法规、政策的出台力度加大了，小城镇建设步入法制化轨道。省委、省政府先后出台《甘肃省实施村庄和集镇规划建设管理条例办法》、《甘肃省人民政府关于加强小城镇建设的通知》、《甘肃省关于小城镇建设若干问题的意见》、《关于实施小城镇户籍管理制度改革的意见》等文件。各地县乡镇政府，也都根据国家和省上的有关法规和政策，结合本地实际，研究制定了一些加快小城镇建设的具体规定和政策，给小城镇建设提供了政策支持。

　　经过几年的努力，一批资源开发型、交通枢纽型、乡镇企业型、商贸流通型、风景旅游型、城郊微型型、以及农工贸结合型的小城镇正在陇原大地崛起，城乡间人流、物流、信息流双向互动的格局正在形成，农村人口向非农化转移的闸门已经开启，全社会投资建设小城镇的氛围日趋浓厚。如永昌县朱王堡镇，短短几年从一个小山村发展成一座镇容整洁、功能配套、市场繁荣、具有较强辐射能力的农村区域经济文化中心。该镇２００１年８月经国务院中国小城镇改革发展中心考核，居全省第一名，被国家授予“全国村镇建设先进镇”，城市化水平由１９９６年的７．９％提高到现在的２５．２％，乡镇企业容纳了２６８０个富余劳动力。陇东地区最大的农副产品集散地庆阳市驿马镇，在小城镇建设中，短短几年城镇人口增加了３倍。武山县洛门镇作为西北著名的蔬菜集散地，城镇人口达到总人口的４１％。

　　平凉市四十里铺镇以建筑、建材为龙头，大力发展乡镇企业，农民人均纯收入的增加部分有３０％来自乡镇企业务工。

　　张掖市梁家墩镇，从事非农产业的劳动力达１００００人，是张掖地区“商气”、“人气”最旺的街道之一，成为城区的卫星小城镇。

　　这些镇已经具有一定影响力，成为带动农村经济发展的重要力量。

１．资金问题是小城镇建设的核心问题

　　据测算，一个小城镇规划费用按５万元计算，全省只小城镇规划所需资金就至少需要７０００万元。规划是政府行为，规划费用理应由政府财政支出。由于各地财政困难，规划经费不能到位，有些地州县没有单列规划资金，影响到规划的水平。如有关方面对平凉、庆阳小城镇建设的调查表明，一些地方在规划制定中受资金、技术等条件的限制，过分迁就现状，规划的质量和深度不够，特别是处于交通主干线的部分乡镇，没有体现出规划的科学性和超前性的特点，存在“沿路建市，十里长街”的现象，忽略了小城镇的整体规划布局。事实上，规划是小城镇建设的“龙头”，省建设厅有关负责人曾说，规划上多投一分钱，建设上就会节省千万元，规划投入是回报率最高的投入。没有高质量的规划，就不会有高质量的建设。

　　资金困难对于小城镇基础设施的制约同样十分突出。

　　基础设施的建设是政府的重要职能之一，政府没有投入或投入很小，基础设施建设不到位，投资环境不能改善，小城镇的凝聚力、辐射力都会受到制约。省建设厅副厅长韩福俊认为，在起步阶段，政府的必要投入起着关键作用，政府的投入必须集中，用到规划和基础设施建设上。但我省财政对小城镇规划和基础设施建设的补助，２００２年４００万元，２００３年增加到５００万元。这些钱对于全省小城镇建设无疑是微不足道的。

　　那么建设资金的问题如何解决呢？省政府体改办副主任裴云天认为，要走市场经济的路子，坚持“人民城镇人民建”的原则，依靠社会力量，广开融资渠道，动员、吸引社会各方面来小城镇投资。试点镇的公共设施在统一规划和管理不失控的前提下可以采用政府、企业、私人联办的办法，有些可以放开让私人去搞。另外，“利用土地资源，盘活土地，以地生财，聚财建镇”也是筹集资金的一项重要的举措。中共中央有关建设小城镇的文件明确规定，允许小城镇留成一部分建设用地转让收入，盘活土地的转让收入全留，按规定新审批的城建用地的转让收入中可留适当比例。省委省政府《关于加快小城镇建设的若干意见》中也规定，“小城镇收取的土地出让金等有偿使用的收益要留给小城镇并专项用于小城镇的基础设施建设”。但这些政策在落实上存在一些问题。

　　省政府研究室农村处张泽林处长认为，由于地县财力困难，当地政府的投资十分有限，非常需要中央和省上统筹帮助，但国家至今没有明确的政策。就拿启动民间和社会闲散资金来说，没有政府的优惠政策是不行的。他认为，省级政府应尽快制定鼓励民间投资的政策措施，引导社会闲散资金投向小城镇建设；各级政府也应采取灵活的筹融资措施，用市场经济的办法解决投资不足的问题。

２．过高的门坎和缺位的社会保障挡住了农民进城的脚步

　　原因有许多，从根本上讲，是小城镇经济基础薄弱，就业岗位不多，不能容纳更多的农村剩余劳动力。但目前，户籍制度与社会保障措施的不得力，则是制度层面的首要制约因素。

　　根据近期户籍改革的精神，小城镇户籍管理改革的实施范围主要限定在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。我省从实际出发，将范围扩大到省级小城镇建设的重点乡镇。凡在上述范围内有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。对经批准在小城镇落户的人员，根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。

　　我省的户籍政策与东部地区相比，进入城镇的门坎仍然偏高。南方一些省市对于城镇的户籍是基本放开的趋势，只要在城镇有住房，就可以落户。如江苏、浙江两省户籍管理政策已经于１９９８—２０００年８月期间先后全部放开，具体执行上没有硬性规定。甘肃省建设厅小城镇建设考察团２００１年考察江浙时发现，有的镇把固定职业、固定收入、固定居所作为落户的条件，但有的更为灵活，只要是来投资经商、或者在那里工作经营数年，或者购买住房，就给落户。户籍办理也十分简便，只要身份证、户籍证明真实，或者当地工商派出所出具的经营证明，交付一定的手续费，即能落户。手续费各镇不等，有的１００元，有的只收２０元。

　　我省在户籍制度上，仍然坚持有固定的工作、固定的住所和稳定的收入三项条件。省建设厅村镇处石处长坦言，要满足“三个稳定”的条件，是很不容易的。而且据了解，办理户籍的时候，除了工本费外，有的地方仍然征收其他一些费用，以解决建设资金不足的问题，而这是国家有关文件明令禁止的。过高的门坎当然把不少有实力进入小城镇的农民挡在门外。人们进不了城镇，小城镇的改革和建设就失去了目标和意义。

　　与高门坎相比，农民对进入城镇的后顾之忧是缺乏保障，不敢轻易告别乡村进入小城镇。虽然省上规定“进城落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许有偿转让，防止耕地撂荒和非法改变用途”，但这在许多地方行不通。而小城镇的社会保障更是几近空白。据省劳动与社会保障厅办公室有关人员说，我省还没有讨论小城镇的社保问题，目前社保主要在国有企业推进，难度很大，小城镇在私营企业就业的社保，还没有研究。

　　如果没有相应的保障，小城镇对农民的吸引力就大打折扣。省政府研究室农村处处长张泽林说，应深化社会保障制度改革，有较强吸引力的小城镇应就业、养老、失业、医疗等方面实行社会保障政策。进城落户之后志愿放弃农村承包地的农民，应一律享受城镇居民最低生活保障，在养老、医疗等方面与其他城镇居民一视同仁。

３．征地难和土地利用粗放问题并存

　　而所谓征地难，主要是农村承包地３０年不变的政策和有关土地变更和征用的法律对征地的制约。一方面，为节约资金，建设部门尽可能争取土地的低成本流转，但另一方面，对农民的承包地的征用应该实行自愿、依法、有偿的原则。这个矛盾仍然是建设资金的矛盾，小城镇受资金制约不可能用较高价钱征用土地，而低价则使农民利益受损，农民不愿流转其承包土地。

　　另外，《甘肃省实施中华人民共和国土地管理法办法》第１８条第二款明文规定：“一次开发国有土地５０公顷以下的，由县级人民政府批准；５０公顷以上１００公顷以下的，由州、市人民政府（地区行署）批准；１００公顷以上６００公顷以下的，由省人民政府批准。”该办法第２２条第一款还规定：“征用基本农田以外的耕地超过３５公顷，其他土地超过７０公顷的，报国务院批准。”可见，对于土地的开发、征用必须按照严格的审批，遵循严格的审批程序。小城镇的建设用地自然要遵守这些法规的规定。而这些规定和程序使得征地更加不易。

　　关于小城镇建设中的土地政策，２０００年１１月３０日，国土资源部《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》说，县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列。

　　省委、省政府《关于加快小城镇建设的若干意见》中说，要挖掘现有建设用地的存量，盘活现有存量土地。对重点小城镇的建设用地指标，由省国土资源厅优先安排，全省非农建设用地计划中，要安排一定数量土地作为小城镇建设的启动用地。这些规定都很原则，在实际操作中如何使这些规定既有利于小城镇建设用地，又遵守有关土地法律法规要求的审批权限和程序，有关人员认为落实起来很困难，政策的协调不到位。

　　在征地难的同时，小城镇建设中也出现浪费土地的现象。有关方面的调查表明，个别小城镇集市贸易市场规模过大，占用大量土地。事实上，布局过于分散、土地利用粗放、违法使用土地、损害农民合法权益等问题确实是小城镇建设中土地利用中的常见问题。有的地方以行政命令搞建设，乱铺摊子，重复建设，浪费资源，如有些地方由乡镇府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包“反租倒包”，有些地方将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，有些地方不经农民承包人同意，随意改变土地承包关系，等等，这些做法都侵犯了农民的合法权益，不符合家庭承包经营制度，属于《中共中央关于做好农村承包地使用权流转工作的通知》（２００１年１２月３０日）明确要求应予制止的做法。如果不能很好地解决这些问题，显然，造福农民的小城镇建设反而会给农民带来不必要的负担，进而挫伤农民积极性，使小城镇建设步伐受阻。

　　小城镇建设是一个系统工程，建设中只能是在现有法律法规大框架中尽可能地作探索，也需要平衡各方面的利益关系。能否正确处理好这些问题，考验建设者的水平和智慧。

　　兰州市既设立专项资金引导，也提供贷款贴息。去年和今年分别拨出５００万元引导和带动各试点镇积极筹资扩建、改造镇区道路为重点的基础设施建设，对搞得好的有潜力的试点镇给予必要的扶持。他们共筹措５．８亿元的资金，试点镇的整体面貌大为改观。

　　被列为全国小城镇综合改革试点的酒泉市西洞镇也是多条腿走路，三年间政府共投资２０００万元，改造了道路；争取国家计委２００万元小城镇建设基础设施示范项目、国家教育部中小学危房改造项目；吸纳４４０万元社会资金，并用出让火车站站前广场停车收费权、冠名权、广告权１０年的办法，吸引１００万元社会资金对火车站广场进行改造。

　　这些小地方既依靠政府投资，也利用社会、个人的投资搞建设，有效地缓解了资金压力。

　　在各试点小城镇中，他们对于现行户籍政策也有突破。

　　武山洛门镇按照“随业定户”的原则，镇政府所在的东街、南街、西街、吉家庄农民整体转为城镇户口，务工经商人员根据自愿可办理本人及家属的城镇户口，城镇人口达到总人口的４１％。

　　白银水川镇建立以居住地划分城镇人口和农村人口，按职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，如实反映公民的居住和身份状况的真实面目。

　　庆阳各试点镇把固定住所和稳定的生活来源作为进镇落户的标准，没有坚持稳定的职业这个极难掌握的条件。

　　定西口镇的户籍政策更有特点，他们规定，凡外来人员，只要有相对固定的居住场所和生活来源，在不违反国家计划生育等有关政策的前提下，根据个人意愿，可自由为本人及亲属办理小城镇户口；对到镇区投资置业、务工经商的本县农村居民，实行“双重户籍制度”，即在一定的时限内，本人及其亲属在享受城镇居民待遇的同时，还可继续保留农村户口和原承包地的经营权。

　　有些试点小城镇用各种办法解决土地使用问题。

　　白银市水川镇控制非农用地，自１９９８年起停批农村新建宅基地，鼓励镇区农户拆迁改造房屋，共完成４００００平方米的楼房建筑，节约耕地近１５０亩；要求进入镇区的投资者交纳土地出让金，但在镇内开发荒山、荒地、水面用于农林牧渔业的，土地出让金可以减半，用于工业生产的减收１５％的土地出让金；允许农民承包地经营权公开有偿转让，对农用土地转用后经批准为集体建设用地的，本村、社和组等集体经济组织、村民可作价入股，或以使用权为条件，兴办联营合资企业。

　　这样既成事实解决征地难的问题，也有效地保护了耕地。

　　酒泉市西洞镇主要是盘活闲置土地。该镇辖区单位较多，过去有很多企业在镇区内圈占了大量土地，大量圈占的土地长期闲置得不到开发利用的情况严重。西洞镇就与市土地管理部门联合清查建设用地，对过去无偿划拨、圈占，目前仍然闲置的镇区土地依法征收土地闲置费，无力或拒不交纳的，强行收回土地，依法拍卖。这样普查清理出建设用地２３０宗，６１５０亩，其中圈占闲置的近２０宗，６００亩。通过盘活手段，已有６宗２００亩投入建设。

　　宁县和盛镇在新建综合批发市场中采取国有土地与集体土地对调、集体共用土地使用权入股和农户人均三分承包地村有民营入股的办法，由客商出资统建，解决了新上项目征地难的问题。武威市凉州区下放了土地使用权的审批权限，在年度计划控制指标内，由区土地管理机构代行直接审批３亩以下耕地、１０亩以下非耕地的使用指标和使用许可证，并上报有关部门办理有关手续。

　　党的十六大报告指出，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。”这显示了党对发展小城镇的巨大关注。把握机遇，我省小城镇建设必定能克服困难，造福广大农民。

　　（压题照片：祁连山下的酒泉市街景，郭凤斌摄；文内照片：本报记者吕亚龙、高樯摄）