手机计时谁来监督 ———全国首例手机计时行政诉讼的来龙去脉

　　２００３年５月２０日，甘肃省白银市白银区人民法院开庭审理甘肃省移动通信公司白银分公司、中国联合通信有限公司白银分公司诉白银市质量技术监督局一案。原告要求法院撤消白银市质量技术监督局２００２第计１４号和２００２第计１５号《行政处罚决定书》。法院至今没有作出宣判。据业内人士说，这是目前我国首例手机计时引发的行政诉讼。

　　诉讼源于白银市质量技术监督局对两家手机营运商电话计时的检测。经第三方测试，两家手机营运商的手机计时超长２００２年初，白银市质量技术监督局接到用户关于移动电话计时计费存在误差的投诉。

　　２００２年４月，白银市质量技术监督局委托甘肃省计量测试研究所对甘肃省移动通信公司白银分公司、中国联合通信有限公司白银分公司电话计时计费装置进行了监督测试。测试日为随机选定，于２００２年６月１７日进行。甘肃省计量测试研究所对两家公司各进行３５次测试。将测试结果与手机营运商提供给用户的话费单比较，甘肃移动通信公司白银分公司电话时长计量有３１次超过标准记录，占总通话次数的８８．５７％；测试时产生话费１７．２５元。

　　因时长计量超差，共多收用户话费３．７５元；对中国联通有限公司白银分公司的３５次测试中，３４次超过标准记录，占总通话次数的９７．１４％；测试时产生话费１７．８１元。

　　因时长计量超差，共多收用户电话费５．２３元。

　　白银市质量技术监督局认为两家公司的行为已经违反了《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国计量法实施细则》和《甘肃省计量监督管理条例》的相关规定，于２００２年９月３０日，分别向两家公司发出《行政处罚决定书》。决定书将两公司违法行为定于２００２年１月至６月期间。

　　处罚决定这样计算违法所得：２００２年１月至６月，甘肃移动通信公司白银分公司在网用户为１８４３０１户，其中零次户（即每月不产生话费的用户）６７４３０户，产生话费的用户合计数为１１６８７１户。测试日共产生话费１７．２５元，以此日产生的全部话费作为每个用户每月产生的全部话费来计算（后随机调查甘肃移动通信公司白银分公司２０名用户，每户每月话费均超过此数）。测试日多记话费为３．７５元，依据以上数据，计算出甘肃移动通信公司白银分公司在２００２年１月至６月多收用户话费为４３８２６６．２５元（３．７５元×１１６８７１）。

　　２００２年１月至６月，联通白银分公司在网用户１．５万户，其中部分为零次户，因此决定以每月１万户计算。测试日共产生话费１８．８１元，以次日话费为每户每月话费（后随机调查该公司２０名用户，每户每月话费均超过此数），多记话费５．２３元，依据以上数字，共计算出该公司在２００２年１月至６月多收用户话费为３１３８００元（５．２３元×６×１００００）。

　　根据以上这种算法，白银市质量技术监督局责令两公司将所使用的电话计时计费装置申请法定计量监督鉴定机构予以检定，经检定合格后使用；分别没收两公司违法所得，对两公司各处１０００元罚款，并限期将违法所得和罚款交至指定的账户。

　　两家公司依据信息产业部文件，认为白银市质量技术监督局程序不合法，无主体资格，检测报告没有法律效力接到白银市质量技术监督局的行政处罚书后，两家公司均向甘肃省质量技术监督局申请行政复议，甘肃省质量技术监督局未作出复议决定，复议期满后，两家公司遂于２００３年１月２８日向白银区人民法院提起诉讼，要求撤消有关的行政处罚决定书。联通白银分公司的诉状中指出：被告作出的行政处罚决定程序错误；被告所依据的测试报告不具有法律效力；被告的行政处罚决定，与信息产业部２００２年４６３号文件相抵触。诉状引用了该文件的一些规定。

　　２００３年２月２６日，记者到白银采访有关方面。联通公司白银分公司的王总经理说，用户并没有直接向他们投诉。他们从去年７月开始就与白银市质量技术监督局接触，但协调不了，只有诉讼。他认为甘肃省计量测试研究所不具备测试能力，也不属于技术监督局检测范围。“这是技术问题。我相信你不是专家，你也不能理解”，王总经理这样对记者说。

　　手机计时计费不属于质量技术监督部门检测的依据，是信息产业部的文件。这份２００２年１０月１１日印发的４６３号文件说，对全国电信业实行监督管理是国务院信息产业主管部门和各省、自治区、直辖市电信管理机构的主要职责。信息产业部和各省、自治区、直辖市通信管理局负责对在用局用交换设备及其附属设施的质量监督管理和检测工作。电信计费是局用交换设备的一项重要功能，不是一个独立的计量装置，与公用电话计费器不同，不属于国家技术监督局于１９９９年１月１９日发布的“关于调整《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》的通知”中所列电话计时计费装置的范围；对在用局用交换设备开展计费技术性能检测关系到电信网络的安全、可靠和畅通，未经国务院信息产业主管部门的授权和委托，任何单位和个人不得擅自检测。

　　记者然后来到甘肃省移动通信公司白银分公司，该公司的传达室听说是记者，坚决不许记者进入公司。后来记者在交费大厅找到一位经理，她说他们的领导都不在家，但后来她联系到总经理办公室的一位陶秘书。陶秘书说质量技术监督局的检测结果与我们行业的记录不一致。我们认为没有误差。别的他表示不知情。

　　白银市质量监督局认为该局处罚决定符合法律程序，甘肃省计量测试研究所依据相关材料、规程、依据所作出的测试报告具有法律效力２月２６日，白银市质量技术监督局还给记者提供了一些资料。

　　该局负责人说，信息产业部的文件是１０月１１日印发的，而白银市质量技术监督局的处罚决定书是２００２年９月３０日作出的。

　　这份文件有没有涉及力？他们认为，甘肃省计量测试研究所并没有检定局用交换设备。他们仅仅是检测通话时长与结算时给用户提供的话费单上的数据是不是一致。他们打比方说，这就好像有人买了菜，怀疑秤不准，检测机构用公平秤称量，发现与公平秤称出来的不一致，据此就可以断定你缺斤短两，至于你的秤准确与否，并没有检测。

　　甘肃省计量测试研究所测量的原理是，记录两个通过入网许可的手机之间的通话时间长度，并同手机运营商向用户提供的通话清单所记录的时间长度进行比较。该所采用专用检测设备进行测量，设备通过省质量技术监督局考核，设备的精度达到１毫秒，而运营商给用户提供的通话单的时间精度为１秒。

　　白银质量技术监督局还给记者（后来也作为证据提供给法庭）提供了一份对于同一通话，主叫方与被叫方记录不一致的证据。这份材料是主叫方联通白银分公司、被叫方移动公司白银分公司和甘肃省计量测试研究所对１８次通话的记录。该记录显示，对于同一次通话，主叫方提供的通话清单与甘肃省计量测试研究所标准器记录的结果不一致，但是被叫方提供的清单却与甘肃省计量测试研究所测试的结果一致。手机是双向收费，主叫方要向用户收费，而被叫方不仅要向被叫的用户收费，还要与主叫的网络公司进行结算，因此被叫方也有记录。主叫方、被叫方和标准器三方记录应该一致。但是１８次通话中，主叫记录均大于标准器记录，而被叫记录等于标准器记录，可以判断，网络公司对用户进行了不准确的计量，但相互之间的计量还是准确的。

　　白银市质量技术监督局还出示了两份文件，说明他们并不是没有执法主体资格。一份是《国务院关于机构设置的通知》（国发１９９８年第５号）关于原国家质量技术监督局三定方案《划入的职能》的规定，该规定将“由原电力工业部、邮电部等承担的用于贸易结算的电能表、电话计量器具强制检定的行政监督管理职能”划入质量技术监督部门。白银市质量技术监督局认为，手机计时计费系统是用于贸易结算的计量器具，对其检定符合有关职能的规定。另一份是１９９９年国务院授权国家质量技术监督局《对中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》进行调整，调整纳入目录的第一项就是电子计时计费装置和电话计时计费装置。

　　白银市质量技术监督局认为由国务院授权调整的发布的目录的效力要高于信息产业部的文件。

　　白银质量技术监督局局长陈晓阳在提供给法庭的《答辩状》中说：白银市质量技术监督局根据消费者投诉，按照国家技术监督局令１９９６年第４６号《技术监督案件办理程序的规定》，委托法定计量检定机构对通话时长进行测试，根据测试结果表明的时长超差的报告立案查处，符合法律规定。甘肃省计量测试研究所是国家技术监督局依据《中华人民共和国计量法》授权的国家法定计量检定机构，于２００１年１０月２７日取得了（２００１）甘量标法证字第０２０号计量标准考核证书，２００１年１０月２８日经甘肃省质量技术监督局批准，确定此标准为社会公用计量标准，并取得（２００１）甘量标法证字第０２０号社会公用计量标准证书。作为法定检定机构，甘肃省计量测试研究所依据相关材料、规程、依据所作出的测试报告具有法律效力。《答辩状》要求人民法院依法维护答辩人作出的相关行政处罚决定，以维护消费者的合法权益和市场经济秩序。

　　两家公司状告监督部门的诉讼还没有判决。从原告角度来讲，只要判定被告没有执法主体资格或者程序不合法，似乎就可以证明甘肃省计量研究所的检测报告没有法律效力。可是，即使是这样的结果，两家营运商还应该向消费者证明自己给用户提供的计时清单是准确无误的，只有这样才能消除消费者的疑虑。作为消费者，也许更关心的是这个问题。